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Passare dalle politiche di protezione sociale all’inclusione vera

Il 29 e il 30 ottobre scorso il Consiglio d’Europa ha organizzato a Strasburgo una conferenza sul tema Proteggere e promuovere i diritti delle persone con disabilità in Europa: verso la piena partecipazione, l’inclusione e l’empowerment [l’evento è stato presentato dal nostro sito con il testo disponibile cliccando qui, N.d.R.].
L’iniziativa nasce dalla nuova strategia sulla disabilità del Consiglio d’Europa – contenuta nella Raccomandazione Rec(2006)5  – che si pone l’obiettivo di definire in ogni Paese Membro un Piano d’Azione sulla Disabilità.Thomas Hammarberg, commissario sui Diritti Umani del Consiglio d'Europa

Il convegno, organizzato in collaborazione con la Cooperazione Nordica sulla Disabilità (Nordic Cooperation on Disability – NSH), sotto l’egida della Presidenza Svedese del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa e della Presidenza del Consiglio Nordico dei Ministri, ha visto la partecipazione di esperti e rappresentanti di governi, che hanno intrecciato la discussione sulla condizione delle persone disabili con gli obiettivi del Piano d’Azione e con le norme della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità.
Nel corso della tavola rotonda iniziale, Thomas Hammarberg, commissario sui Diritti Umani del Consiglio d’Europa, ha esordito: «C’è ancora molto da fare perché è tuttora diffuso un approccio di tipo caritatevole e forte è la limitazione all’accesso ai diritti per le persone con disabilità. Bisogna dunque operare con un robusto spirito critico».
In particolare il commissario ha identificato tre aree prioritarie: quella dei bambini con disabilità, dove è necessario superare gli istituti di accoglienza, prestando molta attenzione – su un altro versante – anche all’ambito della scolarizzazione, dal momento che molte scuole non sono ancora pronte a accogliere studenti con disabilità; quella delle persone anziane, poiché con l’ampliamento delle aspettative di vita cresce il numero di anziani con limitazioni funzionali quali la sordità, la riduzione della mobilità e l’Alzheimer. Inoltre, tra le persone anziane con disabilità è diffusa la povertà e deve quindi crescere l’impegno della società per offrire a questi cittadini una qualità di vita dignitosa; infine, l’area della disabilità mentale, rispetto alla quale va ritenuta inaccettabile la condizione delle persone con disabilità mentale e intellettiva negli istituti, ciò che progressivamente dovrà essere superato, cercando anche di valorizzare le norme che consentono ispezioni in tali strutture.
Hammarberg ha sottolineato inoltre l’opportunità di usare tutti gli strumenti disponibili: il Piano d’Azione, la Convenzione, la Corte dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo, la Carta Sociale Europea e in particolare l’articolo 15 di essa (Diritto delle persone portatrici di handicap all’autonomia, all’integrazione sociale ed alla partecipazione della vita della comunità).

Successivamente – nella sessione plenaria – Maarit Kohonen, dell’Ufficio dell’Alto Commissario sui Diritti Umani dell’ONU, dopo avere ricordato i 41 Paesi che hanno finora ratificato la Convenzione (in Europa, per il momento, solo l’Austria, la Croazia, San Marino, la Slovenia, la Spagna e l’Ungheria), ha dichiarato: «Le persone con disabilità sono ancora invisibili e le politiche di mainstreaming [letteralmente “portare nella corrente principale” le questioni della disabilità, N.d.R.] sono ancora limitate a pochi Paesi e poche aree. Per permettere la sostenibilità di tali iniziative è necessaria un’azione nazionale che costituisca una leftstruttura di implementazione della Convenzione. In tal senso il sistema di monitoraggio previsto per il Piano d’Azione del Consiglio d’Europa è debole. Il rispetto dei diritti umani per tutte le persone con disabilità è un obbligo dei governi – come recita l’articolo 4 della Convenzione – ed è perciò necessario rendere pubblici i risultati del monitoraggio e dell’implementazione della Convenzione».
Kohonen ha poi sottolineato che una serie di Paesi hanno presentato delle riserve nella ratifica della Convenzione, alcune delle quali irricevibili, perché contrarie alle norme contenute nella Convenzione stessa.
Infine ha sollevato alcuni temi problematici, che necessitano di un approfondimento: l’articolo 12, ad esempio, sull’Uguale riconoscimento davanti alla legge, che vede molti Paesi (non ultima la Germania) in imbarazzo con i loro sistemi legislativi sulla materia; l’articolo 24 sull’Educazione, e in particolare sulle competenze dei vari Ministeri Nazionali in materia (alcuni Paesi come la Francia finanziano le scuole speciali attraverso il Ministero della Sanità); e infine l’articolo 9 sull’Accessibilità, per il quale è necessario definire degli standard minimi di accessibilità universalmente accettati.
Kohonen ha concluso auspicando uno stretto coordinamento tra l’Ufficio dell’Alto Commissario, il Consiglio d’Europa e l’Unione Europea.

A seguire Michael Stein, dell’università statunitense di Harvard, ha evidenziato la necessità di un collegamento della Convenzione con gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio (Millennium Development Goals), dato che la condizione delle persone con disabilità, soprattutto nei Paesi in cerca di sviluppo, è di estrema povertà. E del resto sono solo 45 i Paesi che hanno legislazioni sulla disabilità coerenti e complete.
Negli Stati Uniti la legislazione non discriminatoria (derivante dall’ormai “storico” American with Disabilities Act – ADA del 1990) ha avuto un forte impatto sulla società in molti settori, dimostrando una volta di più che tutti i Paesi dovrebbero dotarsi di  legislazioni non discriminatorie.
Stein ha poi riportato la sua esperienza con quattordici diversi Stati rispetto alla ratifica della Convenzione e alla costruzione di un sistema di implementazione e di monitoraggio nazionale, spesso molto diversi l’uno dall’altro.
Dalla sua analisi delle situazioni di implementazione risulta infatti molto variegata la tipologia di soluzioni individuate: comitati, commissioni, ombdusman [sorta di Difensore Civico, N.d.R.], accesso ai tribunali ecc. «Non vi è quindi – ha sottolineato il docente di Harvard – un modello esportabile e ogni Paese dovrà elaborare la propria strategia sulla base delle specifiche caratteristiche».
Necessario appare infine garantire la partecipazione della società civile in tutti i processi di monitoraggio e implementazione, distinguendo tra stakeholders [letteralmente “detentori di un qualche interesse”, N.d.R.] e rappresentanti di persone con disabilità.

Oddný Arnadóttir
(Università dell’Islanda di Reykjavik) ha approfondito quindi tre temi vicini e interconnessi: le politiche sociali e i diritti umani; la dicotomia dei diritti e l’indivisibilità degli stessi; l’uguaglianza formale e quella sostanziale.
La prima questione è legata alla Convenzione, che parte da due obiettivi/diritti: l’uguaglianza e la non discriminazione (articolo 5) e la necessità di prevenire il manifestarsi di quest’ultima. In questo senso la trasformazione politica dev’essere quella di tutelare i diritti umani (guardando in particolare alle situazioni discriminatorie, come previsto dal Protocollo Addizionale n. 12 alla _nuove_/Valcarce, Amparo.jpgConvenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali), trasformando i sistemi sociali di welfare.
Altro tema è quello dell’universalità, dell’indivisibilità, dell’interdipendenza e dell’interrelazione tra tutti i diritti umani e le libertà fondamentali che, come sottolineato da Arnadottir, «necessitano di un nuovo approccio nelle politiche di sostegno e tutela dei diritti delle persone con disabilità».
Infine il problema dell’uguaglianza: bisogna trattare situazioni uguali in modo uguale e situazioni differenti in modo differente? Qual è il trattamento più opportuno per superare la discriminazione?
«Vi è un’uguaglianza formale – ha argomentato la docente islandese – basata sull’idea di “trattare gli uguali in modo uguale”. Lo strumento utilizzato è quello della comparazione tra condizioni: si sviluppa cioè una simmetria tra condizione ordinaria e condizione di una persona con disabilità, non tenendo però conto dei risultati ineguali che si possono produrre. Questo approccio è concentrato solo sulle cosiddette “obbligazioni negative” (“non fare questo”, “non fare quello”). L’approccio basato sull’uguaglianza sostanziale sostiene invece che le persone differenti devono essere trattate in maniera differente e qui lo strumento di analisi si basa sull’asimmetria delle soluzioni, perseguendo trattamenti differenti per ottenere lo stesso risultato. In questo caso l’attenzione è concentrata sulle obbligazioni positive e in tal modo emergono le differenze individuali o gli svantaggi del contesto sociale. La Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità rigetta l’uguaglianza formale e simmetrica, riconoscendo uguali diritti per specifiche realtà – come ben esemplificano gli articoli 2 e 5 – oltre ad enfatizzare il contesto sociale per comprendere la disabilità (articoli 1, 6 e  preambolo p)».
«Va ricordato infine – ha concluso Arnadóttir – come la Convenzione ribadisca il rapporto (molto sociale) tra eguaglianza e disabilità».

Una rapida ratifica della Convenzione stessa, da parte di tutti gli Stati europei, è stata poi chiesta con forza da Amparo Valcarce, segretario di Stato della Spagna per le Politiche Sociali e la Famiglia del Ministero dell’Educazione, delle Politiche Sociali e dello Sport.
Coinvolgendo il CERMI (Comité Español de Representantes de Minusválidos), vale a dire il Consiglio Nazionale Spagnolo delle Persone con Disabilità, organo di riferimento per seguire l’attuazione della Convenzione, la Spagna è stata il secondo Paese europeo a ratificare il trattato, attivando una campagna di sensibilizzazione nazionale, impegnandosi ad integrare le norme della Convenzione in tutte le azioni e le politiche, mettendo infine a disposizione il testo in ogni formato, accessibile anche ai ciechi, ai sordi e alle persone con disabilità intellettiva.
0«La Convenzione – secondo Valcarce – rafforzerà i diritti umani, correggerà gli svantaggi sociali, favorirà la piena partecipazione alla società delle persone con disabilità. Nel nostro Paese l’approvazione della strategia globale sul lavoro è stato il primo atto di applicazione della Convenzione con gli obiettivi di aumentare l’occupazione, migliorare la qualità dell’impiego ed evitare la non discriminazione, proteggendo i diritti».
Da segnalare, inoltre, che sempre la Spagna ha incoraggiato la ratifica della Convenzione nei Paesi dell’America Latina (in quest’aerea sono già stati quattordici gli Stati che hanno ratificato il trattato: Argentina, Brasile, Cile, Costarica, Cuba, El Salvador, Ecuador, Honduras, Giamaica, Messico, Nicaragua, Panama, Paraguay e Perù) e che l’impegno del Paese iberico si sostanzierà anche in iniziative nel corso della Presidenza dell’Unione Europea, dal luglio al dicembre del 2010 e durante il Coordinamento del Consiglio d’Europa dopo la Presidenza svedese.

A intervenire poi è stato il viceministro della Protezione Sociale, della Famiglia e dei Bambini della Moldavia, Lucia Gravilita, che ha ribadito come la priorità per un Paese in cerca di sviluppo debba essere una strategia di sviluppo nazionale, come il Piano per l’Inclusione Sociale delle Persone con Disabilità (2009-2013), adottato appunto dalla piccola Repubblica dell’Europa orientale, sulla linea del Piano d’Azione del Consiglio d’Europa.
«I contenuti del Piano – ha informato il viceministro – prevedono il trasferimento di 320 persone da istituzioni a servizi comunitari, la creazione di sostegni pubblici e di servizi specializzati. In due anni il nostro governo si impegna ad un supporto sia in ambito di procedure che di risorse economiche; in parallelo è stato avviato uno studio sulla situazione in Moldavia».
«Si tratta – secondo Gravilita – di un Piano che sicuramente avrà dei costi iniziali, ma che porterà a vantaggi a lungo termine. Infatti, i benefìci della reintegrazione delle persone con disabilità si produrranno a medio termine. In tal senso puntiamo molto su azioni di advocacy [tutela legale, N.d.R.], ma siccome i costi della revisione delle politiche tradizionali sono legati anche alla capacità di disegnare un nuovo sistema di tutela e promozione, da qui deriva la necessità di coinvolgere esperti esterni. Un problema ancora assai complesso da affrontare è quello di come trasformare le aree decentrate e rurali, ma la limitatezza delle risorse non può essere un alibi per non operare, cosicché crediamo che si dovranno utilizzare le risorse della cooperazione internazionale».

In rappresentanza dell’EDF (European Disability Forum), Pekka Tuominen ha voluto innanzittuo denunciare la difficoltà ad accedere allo stesso Palazzo del Consiglio d’Europa. Il taxi che lo ha portato all’edificio, infatti, non è stato autorizzato ad entrare nell’area di sicurezza, costringendolo a superare una scala con la sua stampella.
1«Credo sia necessario  cambiare atteggiamento su questi temi – ha sottolineato Tuominen – anche rispetto ai comportamenti delle stesse organizzazioni che fanno parte del Consiglio d’Europa».
L’esponente dell’EDF si è soffermato poi sulle tre dimensioni dei diritti umani: «il loro riconoscimento, il rispetto di essi e l’obbligo a fare il necessario per permettere che le persone con disabilità ne godano. Importante  è garantire la partecipazione di tutte le persone con disabilità ai processi di inclusione e pensiamo anche alle persone con disabilità intellettiva. Da qui la necessità, riconosciuta tra gli obblighi degli Stati all’articolo 4 della Convenzione, del pieno coinvolgimento delle organizzazioni di persone con disabilità nei processi decisionali che le riguardano. Essenziale è anche la definizione di azioni di empowerment [letteralmente “rafforzamento”, “maggiore consapevolezza”, N.d.R.], nei confronti delle persone con disabilità e delle loro organizzazioni. Bisogna passare, insomma, dalle politiche di protezione sociale a quelle d’inclusione».

La parte finale della conferenza ha visto i partecipanti dividersi in sei distinti workshop (Minori con disabilità; Donne con disabilità; Persone anziane con disabilità; Universal Design/Accessibilità; Mainstreaming – Ruoli e responsibilità; Qualità dei servizi e sostegni), nei quali si è cercato di approfondire l’approccio basato sui diritti umani e i cui contenuti saranno presto disponibili sul portale del Consiglio d’Europa (raggiungibile cliccando qui).
Tra gli altri temi significativi, da segnalare quello degli indicatori per misurare l’inclusione sociale (interessante, a tal proposito, l’esperienza dell’Handisam, agenzia nazionale svedese) e l’impegno dell’Unione Europea – su cui si è soffermata Inmaculada Placencia-Porrero della Commissione Europea – ad operare su regolamenti, direttive e programmi nei campi di propria competenza (trasporti, mercato, impiego, ITC, comunicazione ecc.).

A conclusione del convegno è stata ribadita la necessità di definire un Piano d’Azione in ogni Paese, basato su un sistema di monitoraggio e su politiche di implementazione dei contenuti della Convenzione.
L’Italia – che com’è noto non ha ancora ratificato la Convenzione – è ugualmente in ritardo sulla definizione di un Piano d’Azione sulla Disabilità. Ricordiamo infatti che un primo Piano fu sviluppato durante la Prima Conferenza Nazionale sulla Il Consiglio d'Europa di StrasburgoDisabilità (dicembre 1999) e fatto proprio dall’allora Governo D’Alema, ma successivamente cancellato dal Governo Berlusconi e non più ripreso dagli Esecutivi che lo hanno seguito.
E invece l’importanza di un Piano d’Azione si connette soprattutto alla possibilità di avere finalmente politiche complessive sul tema – e non azioni frammentarie, spesso contraddittorie tra loro – verificabili nel tempo e nei risultati.
Dovremo dunque rassegnarci ad essere più indietro del Kossovo che proprio di recente ha deciso di elaborare un Piano d’Azione sulla Disabilità?

*Componente del Consiglio Mondiale di DPI (Disabled Peoples’ International).