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Il sostegno nella Manovra: tra luci e… «tramonti»

Ragazza con disabilità a scuola insieme a insegnante e a compagnaOrmai è certo, ogni anno le persone con disabilità sono costrette a stare attente e a studiare le Leggi Finanziarie o le “Manovre” del Governo. Il Decreto Legge n. 78 del 31 maggio 2010 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), più comunemente noto come “Manovra Finanziaria”, prevede infatti altre novità.
Intanto una rassicurazione in generale (per dir meglio, una “luce”) sul provvedimento: la Manovra è promulgata nella forma del Decreto Legge, ovvero un provvedimento provvisorio avente forza di legge, adottato in casi straordinari di necessità e urgenza dal Governo, ai sensi dell’articolo 77 della Costituzione e sebbene esso entri in vigore immediatamente dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, gli effetti prodotti sono provvisori, perché i Decreti Legge pèrdono efficacia sin dall’inizio se il Parlamento non li “converte” in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Il Decreto Legge viene deliberato dal Consiglio dei Ministri, emanato dal presidente della Repubblica e immediatamente pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il giorno stesso. Esso dev’essere poi presentato alle Camere e queste possono modificarlo.

Già le Leggi Finanziarie del 2007 e del 2008 previdero grandi novità in tema di integrazione scolastica degli alunni con disabilità. Altre novità sono ora presenti in quest’ultima Manovra di mezzo anno. Analizziamone, passo passo, l’articolo 9, comma 15.
Esso inizia affermando che «per l’anno scolastico 2010/2011 è assicurato un contingente di docenti di sostegno pari a quello in attività di servizio d’insegnamento nell’organico di fatto dell’anno scolastico 2009/2010». Questa è una “luce” (ma che viene da un lungo tramonto): infatti, dalla lettura in combinato disposto delle Tabelle “E” sul sostegno delle Circolari del Ministero dell’Istruzione n. 38 del 2 aprile 2009 (per l’anno scolastico 2009-2010) e n. 37 del 13 aprile 2010 (per l’anno scolastico 2010-2011), il totale degli insegnanti di sostegno in organico di fatto coincide in 90.469 unità. Ma – come diceva qualcuno – “è la somma che fa il totale” e per quanto il totale, su base nazionale, sia uguale negli ultimi due anni (con quello che ciò ha comportato agli alunni con disabilità, ai familiari e… agli insegnanti e dirigenti scolastici), per il prossimo anno scolastico esso risulta distribuito diversamente tra Regione e Regione. E così, ad esempio, mentre la tendenza complessiva (seppur di poche unità) è quella di aumentare i posti, in Sicilia, invece, scendono da 11.795 ad 11.430 (mentre in Lombardia aumentano da 11.552 ad 11.664). Eppure la tendenza in Sicilia pare essere quella di un aumento di iscrizioni di alunni con disabilità.
Prima della pronuncia della Corte Costituzionale n. 80/10, era facile (ma non per questo corretto) controbattere a questi “numeri” (e all’analisi di essi), sostenendo argomentazioni sul “rapporto alunni/docenti” e su un rapporto ancora “alto” negli anni scorsi a favore della Regione Sicilia. Ma, appunto, queste argomentazioni, adesso, si ritengono (ancor più di quanto lo si sia fatto in passato) del tutto prive di ogni fondamento. Se infatti si ritiene costituzionalmente illegittimo l’articolo 2, comma 413 della Legge 244/07 (Finanziaria per il 2008), nella parte in cui «fissa un limite massimo al numero di posti degli insegnanti sostegno», il rapporto 1:2 è ormai da ritenersi “defunto”.
E un’ulteriore conferma di ciò – tant’è vero che a tutti i numeri sovracitati si “aggiungono” quelli degli eventuali “posti di sostegno in deroga” – la si rinviene proprio dalla dichiarata illegittimità costituzionale «dell’art. 2, comma 414, della legge n. 244 del 2007, nella parte in cui esclude la possibilità, già contemplata dalla legge 27 dicembre 1997, n. 449, di assumere insegnanti di sostegno in deroga, in presenza nelle classi di studenti con disabilità grave, una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente».
Quindi la Manovra Finanziaria conferma quanto era già presente nella Circolare Ministeriale di aprile del 2010, sebbene questa portasse dei numeri che andrebbero analizzati Regione per Regione. Al lettore, pertanto, la valutazione se questa sia una “luce” o… un “tramonto”.

Particolare di bimbo con disabilità a scuolaLa norma della Manovra continua poi affermando che è «fatta salva l’autorizzazione di posti di sostegno in deroga al predetto contingente da attivarsi esclusivamente nelle situazioni di particolare gravità, di cui all’art. 3 comma 3 della legge 5 Febbraio 1992, N° 104». E qui invito il lettore a mettersi comodo perché le analisi da compiere sono diverse e non facili.

1) Innanzitutto, una “luce”: la Manovra Finanziaria conferma quanto ritenuto costituzionalmente corretto dalla Corte Costituzionale. Quindi, nessun conflitto tra poteri dello Stato come temuto in alcuni momenti. Al numero complessivo di 90.469 unità si potranno aggiungere i posti di sostegno in deroga autorizzati. Ma, attenzione, non un’aggiunta a “pioggia”!

2) Occorre adesso analizzare
come, di fatto, dovrebbe essere gestita la modalità con cui si “aggiungeranno” questi posti di sostegno in deroga.
Un timore per quel che si sente in giro è (e ciò sarebbe un “tramonto”, anche delle finalità di risparmio economico-finanziario perseguite dal Legislatore in questi anni…) che l’autorizzazione di posti di sostegno in deroga al contingente di fatto significhi che venga richiesto “automaticamente” per tutti gli studenti con disabilità gravi esistenti nell’istituto. Se così fosse, infatti, non solo – come detto sopra – si eluderebbe la finalità di risparmio finanziario perseguito dal Legislatore, ma si eluderebbe anche il disposto della Corte Costituzionale che ha ben detto che è possibile «assumere insegnanti di sostegno in deroga […] una volta esperiti gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente».
Ciò significa, quindi, ad avviso di chi scrive, che visto che l’assegnazione dell’insegnante di sostegno avviene sulla base delle «effettive esigenze rilevate» del singolo alunno con disabilità, nell’ipotesi in cui le risorse a disposizione dell’istituzione scolastica non dovessero essere sufficienti a colmare la “somma” delle «effettive esigenze rilevate» di tutti gli alunni della scuola (esperiti, così, gli strumenti di tutela previsti dalla normativa vigente), allora sarà possibile, a favore dell’alunno con disabilità grave certificata, richiedere l’autorizzazione del posto di sostegno in deroga al contingente. Se quindi il “contingente” ordinario dovesse essere sufficiente, non si graverà lo Stato di ulteriori spese; se invece non lo dovesse essere, la possibilità di autorizzare posti di sostegno in deroga per gli alunni con disabilità “grave” rispetterebbe: a. il principio dell’articolo 3 comma 3 che prevede «priorità negli interventi e servizi»; b. lo spirito delle Leggi Finanziarie 2007 e 2008; c. la pronuncia della Corte Costituzionale; d. le “casse dello Stato”.

3) Si veda ora l’analisi della connotazione e certificazione di “gravità dell’alunno”. In talune Circolari degli Uffici Scolastici Regionali si invitano le Istituzioni Scolastiche a ponderare la “tipologia” di connotazione di gravità. Si afferma, insomma, che se la “gravità” dovesse riguardare condizioni di salute esclusivamente “fisiche”, tali da non precludere le facoltà mentali dell’alunno, allora ciò non giustificherebbe un bisogno di “maggiore” sostegno, ma, semmai, di maggiore assistenza (igienico-personale; per l’autonomia e la comunicazione).
Questo tipo di ragionamento può, ad avviso di chi scrive, anche condividersi se, però, si conviene che l’«attestazione di individuazione dell’alunno in stato di handicap» che prescrivono le Aziende Sanitarie, “certifica” la connotazione di gravità non già solo se l’alunno è riconosciuto “grave” dalla Commissione di Invalidità Civile (la quale compie valutazione e certificazione ad altri fini), ma indipendentemente da essa  e solo sulla base di una valutazione (che guardi alla Classificazione ICF dell’Organizzazione Mondiale della Sanità) ai fini scolastici (handicap, obiettivi, capacità, potenzialità ecc.). Diversamente ci troveremmo a non riconoscere connotazione di gravità ad alunni con disabilità che “non sono così gravi da…”, ma non sono nemmeno “così sani da poter…”. E se non fosse così, si potrebbe eludere di assistere e garantire la migliore integrazione scolastica possibile proprio a quegli alunni con disabilità che invece, se adeguatamente assistiti (anche con un insegnante di sostegno in deroga), potrebbero raggiungere considerevoli obiettivi e risultati.
Ha fatto bene, così, il legislatore della Manovra a ribadire all’articolo 10, comma 5 che «la sussistenza della condizione di alunno in situazione di handicap di cui all’articolo 3, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, è accertata dalle Aziende Sanitarie, mediante appositi accertamenti collegiali da effettuarsi in conformità a quanto previsto dagli articoli 12 e 13 della medesima legge. Nel verbale che accerta la sussistenza della situazione di handicap deve essere indicata la patologia stabilizzata o progressiva e specificato l’eventuale carattere di gravità, in presenza dei presupposti previsti dall’art. 3, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104. A tal fine il collegio deve tener conto delle classificazioni internazionali dell’Organizzazione Mondiale della Sanità [grassetto nostro]».
Ma ha fatto anche bene nel prevedere che «i componenti del collegio che accerta la sussistenza della condizione di handicap sono responsabili di ogni eventuale danno erariale per il mancato rispetto di quanto previsto dall’articolo 3, commi 1 e 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 104». Di converso, però, avrebbe potuto prevedere anche una responsabilità nell’ipotesi in cui la certificazione non dovesse essere «idonea e corretta scientificamente e giuridicamente, tale da recare nocumento all’integrazione scolastica dell’alunno».

Aula di scuola affollata con ragazza in carrozzinaL’articolo 10, comma 5 chiarisce (qualora, a dire il vero, ve ne fosse ancora bisogno) che in sede di «formulazione del PEI [Piano Educativo Individualizzato, N.d.R.]» va fatta l’indicazione del numero delle ore di sostegno; è importante, invece, che si sia chiarito che queste «devono essere esclusivamente finalizzate all’educazione e all’istruzione, restando a carico degli altri soggetti istituzionali la fornitura delle altre risorse professionali e materiale necessario per l’integrazione e l’assistenza dell’alunno disabile richieste dal piano educativo individualizzato [grssetto nostro]».
Forse, allora, diventano più chiare tante cose dette (da tempo) dagli esperti del settore (e dal mondo dell’associazionismo):
1) L’insegnante di sostegno si deve occupare di didattica (educazione e istruzione) insieme agli altri docenti. Si augura così di non vedere né insegnanti di sostegno più o meno obbligati (moralmente o, per altro, da se stessi, dai genitori, dai dirigenti, dai bidelli o da chissà chi) dal cambiare pannolini o accompagnare in bagno o vigilare nei corridoi e nei cortili…, oppure dal compiere attività che potremmo definire “di cura” (diversi metodi più o meno scientificamente riconosciuti che, invece, sarebbero propri, ad esempio dell’assistente per l’autonomia e la comunicazione).
2) Gli altri soggetti istituzionali (Comuni e Province) devono occuparsi della fornitura delle altre risorse professionali e materiali necessarie. Queste, quindi, verranno “certificate” come necessarie nell’attestazione di individuazione dell’alunno in stato di handicap e nella diagnosi funzionale (così come voluto dall’Intesa Governo-Regioni del 20 marzo 2008 che all’articolo 2.2. – Diagnosi Funzionale – afferma che essa deve prevedere «l’individuazione delle tipologie di competenze professionali e delle risorse strutturali necessarie per l’integrazione scolastica e sociale») e saranno valorizzate e tradotte a fini didattici e assistenziali nel «Piano Educativo Individualizzato», che consentirà all’Istituzione Scolastica (insieme agli altri documenti) a fare richiesta agli Enti competenti (Comune e Province) delle figure assistenziali (per tempo!).
3) A questo punto, con mera finalità riepilogativa, si ricorda che se l’insegnante di sostegno «è finalizzato all’educazione ed all’istruzione», le altre «risorse professionali e materiali» sono l’assistente igienico-personale (collaboratore scolastico adeguatamente formato), l’assistente all’autonomia e alla comunicazione (si veda a tal proposito la Nota del Ministero dell’Istruzione Protocollo n. 3390 del 30 novembre 2001), il servizio di trasporto e gli eventuali ausili scolastici e protesi di cui può aver bisogno l’alunno.

Ancora, a dire il vero, vi è tanto da fare. Ad esempio, un provvedimento chiaro, univoco, in tema di assistenza per l’autonomia e la comunicazione e innanzitutto una Nota Ministeriale che eviti la confusione (che in parte contribuisce a fare insorgere la citata Nota Protocollo n. 3390 del 30 novembre 2001) tra assistenza igienico personale (di base) e assistenza all’autonomia e alla comunicazione (specialistica).
Secondariamente, un mansionario sull’assistenza specialistica, a tutela sia degli studenti, sia dei lavoratori del settore, sia a chiarimento delle Istituzioni Locali e degli atti e tempi in cui sono chiamati ad agire.
Forse, quindi, “ascoltare” il Terzo Settore, le famiglie, gli esperti non significa che questi intendano perseguire “solo” un impiego di maggiori risorse. Ma probabilmente solo un “miglior impegno” delle risorse esistenti. Così facendo, speriamo che giunga l’alba di un anno scolastico migliore, sperando di essere alla fine e non all’inizio del tramonto.

*Avvocato (fmarcellino@videobank.it). L’Autore del presente testo ha rilasciato la concessione alla pubblicazione solo ed esclusivamente al sito Superando.it. Senza il consenso dell’Autore non è consentita alcuna duplicazione del contributo (né tutto né in parte), tranne il mero rinvio con link ipertestuale alla presente pagina internet.

 

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