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Bisogni Educativi Speciali: a proposito di quella Circolare

Ragazzi di scuola media in classeCome segnalato recentemente su queste stesse pagine, il ministro dell’Istruzione Profumo ha emanato il 27 dicembre 2012 un’interessante, ma problematica Direttiva sui BES, ovvero sui Bisogni Educativi Speciali concernenti non solo gli alunni con disabilità e quelli con DSA (disturbi specifici di apprendimento), rispettivamente regolati dalla Legge 104/92 (e successiva copiosa normativa) e dalla Legge 170/10, ma anche gli alunni non certificabili o diagnosticabili a livello sanitario, come in casi di svantaggio socioculturale, familiare, affettivo ecc.
Su tale Direttiva [ampiamente analizzata nel nostro giornale da Salvatore Nocera, N.d.R.], nel gennaio scorso la FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap) e la FAND (Federazione tra le Associazioni Nazionali di Persone con Disabilità) avevano condiviso e inviato al Ministero una lettera nella quale manifestavano le loro riserve, chiedendo una serie di chiarimenti, oltre alla convocazione urgente dell’Osservatorio sull’Integrazione. Il Ministero stesso, quindi, dopo la sua presentazione al Comitato Tecnico dell’Osservatorio, ha pubblicato il 6 marzo la Circolare n. 8/13, che chiarisce i punti più delicati della Direttiva, ragion per cui uno dei due firmatari della presente nota [Salvatore Nocera, vicepresidente della FISH, N.d.R.], ne ha elaborato un ampio commento, ringraziando anche il Ministero per aver fugato le ambiguità della Direttiva.

Ebbene, il 10 marzo «TuttoscuolaFOCUS» (n. 461/577), newsletter della nota e pregevole rivista per insegnanti, genitori e studenti, ha pubblicato un articolo molto dettagliato di critiche, più che alla Direttiva, proprio alla Circolare n. 8/13.
Come vicepresidente della FISH e come rappresentante della FAND, quindi, che abbiamo visto recepire da quella Circolare le nostre osservazioni, non possiamo condividere tali critiche, poiché ci sembrano dovute a una lettura affrettata della Circolare, per una serie di motivi, qui di seguito elencati.

1. L’articolo di «TuttoscuolaFOCUS» dà per scontato che l’unica risorsa normativamente prevista per l’inclusione scolastica degli alunni con disabilità sia esclusivamente il docente per le attività di sostegno didattico, mentre la normativa prevede molte altre risorse, la prima delle quali è la presa in carico da parte del Consiglio di Classe, ovviamente con la collaborazione del docente specializzato. Dare infatti per scontato che il sostegno sia l’unica risorsa non può far altro che perpetuare la perniciosa prassi della delega – da parte di molti docenti curricolari – dell’inclusione ai soli insegnanti per il sostegno.
Pertanto, come rappresentanti delle Federazioni di persone con disabilità FISH e FAND, che si sono battute e si battono per superare questa prassi, e per far sì che la scuola nel suo complesso diventi “accogliente”, non possiamo accettare questa posizione culturale.

2. L’articolo sostiene poi che il Decreto del Presidente del Consiglio (DPCM) 185/06 sulla certificazione della disabilità a fini scolastici avrebbe introdotto nuovi criteri per le certificazioni, mentre invero tale norma si è limitata a pretendere una visita collegiale, rispetto alle visite individuali previste dalla normativa previgente.

3. E ancora, l’articolo sostiene che il Ministero abbia erroneamente applicato – per interpretazione analogica ai nuovi casi di BES non certificabili sanitariamente – la normativa dei diritti previsti dalle Leggi 104/92 e 170/10, che sono norme speciali per le quali tale estensione analogica non sarebbe consentita.
Aula affollata di scuolaIn realtà, l’articolo 14 delle Disposizioni Preliminari al Codice Civile vieta l’interpretazione analogica non già rispetto alle leggi speciali (cosa da sempre avvenuta), ma alle “leggi eccezionali” o, come sono pure chiamate, ai “privilegi”, proprio perché si tratta di leggi che contrastano con i princìpi fondamentali delle norme generali (si veda a tal proposito la bella pubblicazione di Michele Ainis, Privilegium. L’Italia divorata dalle lobby, Milano, Rizzoli, 2012). Invece, le due leggi fondamentali sull’inclusione scolastica, sopracitate, sono norme “speciali”, che però estrinsecano princìpi costituzionali, come quello del diritto incondizionato allo studio (articolo 34 della Costituzione) e della rimozione degli ostacoli che impediscono il realizzarsi di tale diritto (articolo 3, comma 2). In conseguenza di ciò, lungi dal subire il divieto di interpretazione analogica, i princìpi contenuti nelle due leggi citate debbono espandersi analogicamente a casi simili e a materie analoghe, come quelle dello svantaggio, salvi ovviamente i limiti connaturati alle diverse situazioni, come ad esempio il diniego del sostegno sia agli alunni con DSA che agli alunni con svantaggio socioculturale ecc. [questa impostazione giuridica è stata anche sostenuta da Salvatore Nocera, nel Commentario al nuovo Testo Unico della Legislazione Scolastica, approvato con il Decreto Legislativo 297/94 e curato dal compianto presidente della Terza Sezione del Consiglio di Stato Livia Barberio Corsetti, alla voce “Integrazione scolastica”. Cfr. Livia Barberio Corsetti (a cura di), “Commentario al Codice della Scuola”, Brescia, Editrice La Scuola, 2003, N.d.R.].

4. L’articolo lamenta inoltre che i Consigli di Classe possano deliberare la concessione di misure compensative e dispensative anche per i nuovi casi di BES, creando così una grande confusione e un pericoloso contenzioso.
Proprio questo è stato uno dei punti per i quali FISH e FAND, nella loro citata lettera del gennaio scorso, avevano chiesto chiarimenti, chiarimenti che riteniamo di aver trovato nel testo della Circolare n. 8/13. Pertanto, se l’articolo di «TuttoscuolaFOCUS» avesse attaccato su questo punto la Direttiva, avrebbe avuto il nostro pieno assenso, ma attaccare la Circolare che proprio su questo delicatissimo aspetto ha voluto eliminare i margini di genericità dalla Direttiva, ci sembra che da un lato sia ingeneroso e che dall’altro non tenga conto del lavoro da noi svolto, in nome dei nostri associati, ragazzi con disabilità e i loro genitori, all’interno dell’Osservatorio Permanente per l’Integrazione degli Alunni con Disabilità.
La Circolare, infatti, pretende espressamente che il Consiglio di Classe acquisisca informazioni, ad esempio dai Servizi Sociali, o che si formi proprie convinzioni sulla necessità didattica della concessione di talune misure compensative e dispensative, richiamando espressamente le norme del Decreto Ministeriale del 12 luglio 2011, che prevedono se e quando consentire tali misure. Anzi, si richiama espressamente la norma che, in caso di «esonero» (non già di dispensa dalle prove scritte) dallo studio delle lingue straniere, venga negata la concessione del diploma, come avviene da sempre per gli alunni con disabilità, ai quali si concede solo un attestato con i crediti formativi maturati. Non c’è quindi alcuno stravolgimento dei princìpi generali.
Infine, la FISH e la FAND ritengono la Circolare formalmente corretta, quando pretende che il Consiglio di Classe, nel consentire alcune delle misure compensative o dispensative, debba «motivare, verbalizzandola» la concessione di tali misure. Di ciò però l’articolo di «TuttoscuolaFOCUS» non fa cenno alcuno.

5. Si lamenta successivamente che sia stato consentito agli alunni con DSA di potersi avvalere delle misure compensative e dispensative, usando un certificato medico privato, in attesa del rilascio della certificazione dei presìdi sanitari pubblici.
Studenti con disabilitàQuesta previsione della Circolare va intesa, a nostro avviso, come un valido intervento pedagogico-didattico, nel senso che sulla base del presupposto della richiesta di certificazione pubblica – che potrebbe arrivare assai in là nel tempo – si applicano intanto mezzi di riequilibrio nelle prestazioni scolastiche di questi alunni, fermo restando che – ove la certificazione pubblica non dovesse pervenire per la fine dell’anno scolastico o dovesse essere negativa – le agevolazioni concesse verrebbero revocate e l’alunno verrebbe sottoposto a valutazione di prove sprovviste di misure compensative e dispensative. A rafforzare questa affermazione, si fa anche presente che la Circolare richiama la norma che impedisce l’utilizzo di misure compensative e dispensative, qualora la certificazione non pervenga entro il 31 marzo dell’ultimo anno dei cicli ove sono previsti esami di Stato.

6. L’articolo critica poi la normativa sui Gruppi di Lavoro per l’Inclusione (GLI), “trasformazione” dei GLHI, Gruppi di Lavoro per l’Integrazione Scolastica degli «handicappati», di cui all’articolo 15, comma 2 della Legge 104/92.
Ebbene, a nostro avviso l’estensione di tali gruppi di lavoro anche alla cura dei DSA e degli altri BES è pienamente giustificata da quello stesso articolo 15, in cui è detto – come riporta la Circolare 8/13 – che i GLIP (i Gruppi di Lavoro per l’Inclusione Provinciali, dei quali i GLHI sono i “terminali” a livello di singolo istituto) devono provvedere « a qualsiasi altra attività inerente all’integrazione degli alunni con difficoltà di apprendimento».

7. Viene quindi rivolta alla Circolare una critica che riteniamo speciosa, laddove si dice, verso la conclusione, che le ore di sostegno sono assegnate «globalmente alla scuola» dall’Ufficio Scolastico Regionale. Secondo «TuttoscuolaFOCUS», tale espressione può ingenerare il convincimento nelle famiglie degli alunni con BES non certificati che le ore di sostegno servano anche ai loro figli. E tuttavia, se si legge l’articolo 19, comma 11 della Legge 111/11, richiamata dalla Circolare 8/13, si scopre che la norma stabilisce che «l’organico di sostegno è assegnato complessivamente alla scuola o alla rete di scuole [grassetto nostro nella citazione, N.d.R.]». Pertanto, se l’equivoco non è stato determinato dalla norma di legge, vecchia di due anni, non lo sarà adesso dall’analoga espressione usata nella Circolare.

8. L’articolo, infine, e molti altri interventi su siti on line (tra i quali segnaliamo in particolare quelli apparsi in «Educazione&Scuola»), mettono in dubbio la legittimità di una Circolare, quale questa, di estendere analogicamente la normativa sui DSA agli altri casi di BES, poiché la Circolare stessa non può ovviamente modificare norme di legge o atti amministrativi generali.
A tal proposito, abbiamo già scritto più sopra come la Circolare non crei nuovo diritto, ma si limiti – legittimamente ad estendere analogicamente alcuni aspetti della normativa sui DSA ai BES. Inoltre chi – come gli autori di taluni interventi apparsi nel sito citato – ritenesse non vincolante la Circolare per le scuole, saprà anche certamente che le Circolari – pur essendo atti interni alle Amministrazioni Pubbliche – impongono comunque l’obbligo di applicazione a tutti i dipendenti di quelle stesse Amministrazioni, salvo il rifiuto motivato dalla documentata prova della contrarietà del documento all’ordine pubblico giuridico interno o internazionale, cioè ai princìpi generali del nostro ordinamento. E in tal senso ci siamo sforzati di dimostrare come la Circolare 8/13 non solo rispetti tali princìpi, ma ne sia anzi un’ulteriore esplicitazione.

In conclusione, quindi, la FISH e la FAND difendono la bontà di una Circolare che sviluppa e amplia la logica inclusiva italiana e si dichiarano disponibili a collaborare con chiunque voglia ulteriormente migliorarne l’applicazione, poiché certamente – data la novità – essa richiede maggiori approfondimenti, specie per gli aspetti pratici e giuridici di applicazione concreta.
Invero, la Circolare 8/13 era subordinata nei suoi contenuti alle disposizioni contenute nella Direttiva del 27 dicembre 2012, che non poteva modificare, come atto giuridicamente sovraordinato. Essa si è dovuta quindi limitare ad esplicitare taluni princìpi, desumendoli anche da norme preesistenti e fugando così i dubbi interpretativi e applicativi della Direttiva stessa.
Nulla impedisce – anzi lo si auspica – che anche alla luce dell’articolo di «TuttoscuolaFOCUS», qui preso in considerazione, e del dibattito che esso ha opportunamente suscitato, il Ministero possa tornare sulle norme della Direttiva, riordinandole ed esplicitando così ancor meglio i princìpi ispiratori che qualificano la normativa inclusiva attuata in Italia.

Salvatore Nocera è vicepresidente nazionale della FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap), Luciano Paschetta è il rappresentante della FAND (Federazione tra le Associazioni Nazionali delle Persone con Disabilità), per i problemi dell’istruzione.