Accessibilità e Programma d’Azione: criticità e priorità

Il primo Programma di Azione Biennale per la Promozione dei Diritti e l’Integrazione delle Persone con Disabilità [DPR del 4 ottobre 2013, N.d.R.], elaborato a seguito della quarta Conferenza Nazionale sulle Politiche della Disabilità, tenutasi a Bologna nel luglio del 2013, aveva individuato tre priorità di intervento in materia di accessibilità e abbattimento delle barriere architettoniche:
° la riattivazione della Commissione di Studio Permanente, originariamente prevista dall’articolo 12 del Decreto Ministeriale 236/89;
° la revisione e l’aggiornamento dei regolamenti tecnici in attesa di un complessivo riordino e aggiornamento normativo in tema di accessibilità;
° l’adeguamento dei programmi didattici scolastici ed universitari con l’attivazione degli insegnamenti della progettazione universale e accessibilità.
Oggi, dunque, ci troviamo a dover fare un bilancio su quanto è stato attuato e a definire le priorità delle azioni in tema di accessibilità, alla luce del secondo Programma di Azione Biennale, presentato nei giorni scorsi alla Conferenza Nazionale di Firenze.
Ebbene, nei documenti preparatori di quest’ultima, il bilancio che emerge è netto e inequivocabile: «Nel biennio di riferimento del Programma Biennale tali indicazioni non hanno fatto registrare alcun avanzamento». Ovvero, in tema di accessibilità, barriere architettoniche e progettazione universale, la situazione è rimasta ferma, immobile e non c’è stato quindi alcun miglioramento, in particolare per quanto riguarda l’accessibilità architettonica.

Vale la pena ricordare a questo punto che sia quanto indicato nel primo Programma di Azione, sia quanto definito nel secondo Programma, sono le azioni che lo Stato Italiano si è impegnato e si impegnerà a intraprendere a seguito della ratifica della Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità (Legge 18/09). Su questo processo di individuazione delle criticità e delle conseguenti azioni per implementare i concetti di inclusione e antidiscriminazione della Convenzione, l’Osservatorio Nazionale sulla Condizione delle Persone con Disabilità (1) predispone il rapporto dettagliato per l’Italia sulle misure adottate ai sensi dell’articolo 35 (I rapporti degli Stati Parti) della Convenzione stessa, che viene inviato alle Nazioni Unite.
L’analisi, dunque, operata dal sesto Gruppo di Lavoro dell’Osservatorio (2) ci dice chiaramente che «lo stato complessivo dell’attuazione in Italia degli articoli 9 e 21 della Convenzione (accessibilità e mobilità, accesso all’informazione e alla comunicazione) appare fragile, disorganico, poco sviluppato e soprattutto poco considerato». Si sottolinea inoltre «l’assenza di indirizzi, di supporti nonché di una politica organica promossa dal livello nazionale a quello locale» e «la scarsa conoscenza della progettazione universale da parte dei tecnici».
La progettazione universale – strumento indicato dalla Convenzione per conseguire l’accessibilità – rappresenta il punto di svolta tecnico e ancor prima culturale per il superamento del concetto di barriera architettonica, così come è presente nell’impianto normativo vigente.
Come sancito dalla Convenzione, è tramite la progettazione universale – e i cosiddetti “adattamenti ragionevoli” – che si ottiene l’accessibilità e quindi la possibilità di «assicurare alle persone con disabilità, su base di eguaglianza con gli altri, l’accesso all’ambiente fisico, ai trasporti, all’informazione e alla comunicazione, compresi i sistemi e le tecnologie di informazione e comunicazione, e ad altre attrezzature e servizi aperti o offerti al pubblico, sia nelle aree urbane che nelle aree rurali».

Normativa vigente e riferimenti tecnici
Attualmente ci troviamo ad operare in un contesto tecnico normativo obsoleto e decisamente non in linea con il concetto di non discriminazione e accessibilità contenuti nella Convenzione ONU. La normativa vigente, infatti, si basa su tre livelli di accessibilità (accessibilità, visitabilità e adattabilità), determinati aprioristicamente su parametri teorici che si traducono in prescrizioni che consentono alla persona con disabilità un’accessibilità condizionata, limitata solo ad alcuni ambienti e non contemplano l’esigenza di progettare un luogo pienamente accessibile dove tutti possano – su base di uguaglianza – esprimere la propria autonomia.

Questo approccio è stato chiaramente superato dalla Convenzione, la quale si pone l’obiettivo di promuovere, proteggere e garantire il pieno e uguale godimento di tutti i diritti umani e di tutte le libertà fondamentali da parte delle persone con disabilità.
Se ci soffermiamo sulle indicazioni/prescrizioni tecniche tuttora vigenti (contenute nel già citato Decreto Ministeriale 236/89), appare evidente l’enorme distanza con la realtà attuale. I minimi prescrittivi riguardanti pendenze, larghezze di porte e passaggi, raggiungibilità di terminali elettrici ecc. sono il frutto di ricerche effettuate intorno alla prima metà degli Anni Ottanta. Questi studi, come ad esempio quello effettuato dall’Assessorato ai Lavori Pubblici della Regione Lazio, in collaborazione con il Dipartimento di Disegno Industriale della Facoltà di Architettura dell’Università La Sapienza di Roma di Roma (3), di cui proponiamo la copertina nella figura 1, mostrano oggi dei limiti che non sono compatibili con l’approccio culturale e i princìpi della Convenzione e con il concetto di progettazione universale.
Innanzitutto sono focalizzati esclusivamente sulle disabilità motorie, e in particolare sulle persone in carozzina: le sperimentazioni dirette, infatti, vedono coinvolta una sola persona con disabilità motoria, un giovane adulto, maschio, paraplegico in carrozzina (figura 2). Inoltre, viene individuato un modello di sedia a ruote con misure “standard”, la «più adatta e la più usata», partendo da un’analisi di mercato dei prodotti all’epoca in commercio (figura 3).
Questi studi – comunque importanti per l’epoca – hanno prodotto quindi indicazioni per disabili “standard” e sono proprio queste a far parte del corpus normativo e regolamentale vigente. Tutto ciò mentre il resto del mondo – e anche quello del mercato degli ausili – si è mosso verso una sempre maggiore personalizzazione delle soluzioni e dei prodotti, in modo tale da rispondere alle specifiche esigenze della singola persona con disabilità.
Oggi è consolidato il concetto che la misura di una sedia a ruote dipenda innanzitutto dalle dimensioni e dalle caratteristiche della persona che la userà e poi da quale tipo di utilizzo ne farà (come per le scarpe: chi ha il piede più grande sceglierà il numero di scarpe più grande).
E ancora, enormi sono stati i miglioramenti tecnologici, ad esempio nel campo delle sedie a ruote elettroniche, con sistemi di comando altamente tecnologici, che permettono oggi un’autonoma mobilità a persone che trent’anni fa sarebbero state completamente dipendenti da un assistente, così come sono sempre più efficaci (e attenti all’estetica) gli ausili per i bambini con disabilità.

Tutta questa diversità (solo nel campo delle disabilità motorie), che trova oggi spazio e ricerca, accessibilità e autonomia, non è conosciuta né contemplata dagli strumenti normativi vigenti.
Un esempio su tutti: con i regolamenti vigenti, il bagno accessibile ha dimensioni e spazi di manovra “standard”, a prescindere che si trovi in una scuola elementare (dove forse potrà andare bene per il maestro su sedia a ruote, ma non certamente per lo studente con disabilità) o in una stazione ferroviaria.

Da ultimo, ma non ultimo, mentre per le persone con disabilità motoria i minimi prescrittivi nei regolamenti vigenti sono ormai vecchi e superati, per quelle con altri tipi di disabilità non esistono proprio indicazioni per la realizzazione di spazi ed edifici accessibili adatti alle loro esigenze: ad esempio, sono trascurabili e ridotte a poco più che un accenno le indicazioni per il superamento delle barriere percettive per le persone con disabilità visiva, del tutto assenti i riferimenti tecnici per l’accessibilità per le persone con disabilità uditiva (figura 4), per non parlare delle persone con disabilità intellettive e relazionali per le quali esistono diversi studi che mettono in relazione le loro risposte funzionali e relazionali con le caratteristiche dell’ambiente che le circonda.

Contributi per l’abbattimento delle barriere negli edifici esistenti
È nel campo dei contributi per l’abbattimento delle barriere architettoniche negli edifici esistenti che, purtroppo, si registrano addirittura dei passi indietro rispetto agli anni passati.
La Legge 13/89 (Disposizioni per favorire il superamento e l’eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati) aveva previsto che la persona con disabilità potesse richiedere contributi a fondo perduto per realizzare opere finalizzate all’eliminazione delle barriere architettoniche nell’abitazione ove ha «stabile dimora». E tuttavia, oltre ai continui problemi di finanziamento (complicati dalla sovrapposizione di competenze Stato-Regioni), molti sono stati anche i problemi interpretativi, soprattutto da parte dei Comuni con i quali il cittadino con disabilità è entrato in contatto per presentare la richiesta e ottenere l’erogazione del contributo.

La Commissione di Studio Permanente (4), in particolare dalla fine del 2009 all’estate del 2012, aveva preso in esame molti quesiti inoltrati dai Comuni italiani, elaborando pareri di indirizzo sull’interpretazione normativa, che chiarivano diversi aspetti sulle modalità di richiesta e di ottenimento dei contributi. Ad esempio, si era chiarito che la persona con disabilità che non avesse ancora la residenza nell’abitazione nella quale realizzare le opere di abbattimento delle barriere architettoniche – caso classico di chi acquista una nuova casa e deve rimuovere le barriere per poterci andare a vivere – potesse inoltrare la domanda e che questa venisse accettata dal Comune il quale avrebbe avuto la possibilità di verificare l’«effettiva e stabile dimora» prima di erogare il contributo.
Allo stesso modo la Commissione aveva chiarito che – visti i tempi molto lunghi tra la richiesta e l’ottenimento del contributo (5) (si veda anche la figura 5) – anche gli eredi di persone con disabilità che ne avessero fatto richiesta e che fossero decedute prima dell’ottenimento del contributo potessero beneficiarne. I pareri emessi erano stati poi pubblicati su una pagina apposita del sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e messi a disposizione dei cittadini e delle istituzioni locali.
Questo lavoro di analisi dei quesiti inviati dai Comuni ha consentito in quegli anni di dare un’interpretazione ragionevole e coerente in tutto il territorio nazionale, superando le discrasie derivanti da interpretazioni parziali e locali.
Nel 2012, però, pur non comportando costi, la Commissione è stata sciolta (dal Governo Monti), insieme ad altre centinaia di Commissioni Ministeriali. Da quel momento è stata anche cancellata la pagina web con quei pareri e – chiaramente – non c’è più un punto di riferimento istituzionale per orientare gli Enti Locali nell’interpretazione delle norme vigenti.
Pur chiarendo che la Commissione non aveva un potere vincolante, ma di orientamento, il suo ruolo di punto di riferimento nel raccogliere i dubbi interpretativi degli Enti Locali risultava determinante da un lato per dare un’interpretazione aggiornata e più legata alle condizioni attuali delle persona con disabilità e dall’altro per elaborare proposte di aggiornamento e di modifica normativa (compito questo attribuito ad essa, come accennato in precedenza, già dall’articolo 12 del Decreto Ministeriale 236/89).
In questa totale assenza di un organismo ufficiale e autorevole di riferimento su una materia così complessa, accade che ad esempio vengano respinte le domande per la richiesta dei contributi per tutti quelli che non abbiano la «stabile dimora» nell’appartamento nel quale, se non rimuovono le barriere, non possono andarci a vivere.
Dietro questi rifiuti come “non avente titolo”, non è difficile riconoscere un’idea vecchia, discriminante e ghettizzante della persona con disabilità che possiamo concepire come rinchiuso e confinato nella propria abitazione o in un istituto (e in questi casi gli si riconosce il diritto di accedere al contributo pubblico…), ma a cui la Legge sembra quasi non riconoscere la possibilità di essere un cittadino come gli altri che possa addirittura comprarsi una nuova casa e andarci ad abitare. Magari anche da solo! Altro che pieno ed uguale godimento dei diritti della Convenzione!

Accessibilità e istruzione
Altro tema dolente è il rapporto tra disabilità e il mondo della scuola e dell’università. Ancora oggi, infatti, sono pochissime le università dove, nelle facoltà tecniche, si trattino sia pure limitatamente temi specifici sulla progettazione universale e l’accessibilità. E nelle scuole tecniche superiori la situazione è la stessa.
Le sporadiche esperienze di professori e insegnanti che affrontano il tema dell’accessibilità avviene sempre in un contesto marginale, di iniziative personali mosse da passione e interessamento diretto, a volte sopportato e più spesso osteggiato dall’istituzione scolastica  nel suo complesso.

Negli anni scorsi ci sono stati alcuni Disegni di Legge che si sono mossi in tal senso, ma che, per vari motivi, non sono approdati a nulla di buono.
La critica che viene mossa a coloro che richiedono che la progettazione universale sia parte integrante del curriculum scolastico di un tecnico è sempre la stessa: tutti vorrebbero che gli argomenti che stanno loro a cuore venissero insegnati nelle scuole e nelle università. Occorre però tenere sempre presente che l’accessibilità impatta con il corpo e la vita di milioni di persone, che la mancanza di vera accessibilità ha costi economici e sociali enormi, che la progettazione universale può essere un’importante opportunità individuale e collettiva e – soprattutto – che la ratifica della Convenzione ONU significa avere scelto consapevolmente di affrontare questo tema in termini di diritti umani.
In sostanza, la costruzione e la diffusione di un sapere efficace e condiviso non può non passare attraverso il coinvolgimento delle Istituzioni preposte all’educazione.

Accessibilità e partecipazione
Tra gli obblighi generali contenuti nella Convenzione ONU che gli Stati si impegnano ad attuare, c’è anche il coinvolgimento attivo delle persone con disabilità attraverso le loro organizzazioni rappresentative: «Articolo 4. Obblighi generali. […] 3. Nell’elaborazione e nell’attuazione della legislazione e delle politiche da adottare per attuare la presente Convenzione, così come negli altri processi decisionali relativi a questioni concernenti le persone con disabilità, gli Stati Parti operano in stretta consultazione e coinvolgono attivamente le persone con disabilità, compresi i minori con disabilità, attraverso le loro organizzazioni rappresentative […]».
Questo concetto di partecipazione attiva è un tema a lungo promosso (6), che nel 2003 diventò lo slogan dell’Anno Europeo delle Persone con Disabilità: Niente su di noi, senza di Noi. La filosofia di base che sta dietro a tale motto è che nessuno meglio di chi vive una certa condizione è capace di descriverla e di esprimere bisogni e necessità ad essa correlati.
Ma non solo. Niente su di noi senza di Noi, infatti, è un metodo e un contenuto nel cammino della promozione dei diritti: la società inclusiva si può realizzare solo coinvolgendo le persone escluse nelle decisioni che le riguardano, proprio come sancito dall’articolo 4, comma 3 della Convenzione. Una partecipazione attiva e responsabile che non deve essere limitata allo scambio di informazioni o all’accettazione di decisioni già prese da altri, ma presente e operante in ogni fase del processo, tale da consentire alle persone con disabilità e alle loro organizzazioni di contribuire alla pianificazione, applicazione, supervisione e valutazione di tutte le attività.
In questo modo le persone con disabilità affermano con forza di ritenersi “esperti di se stessi”, di non avere bisogno di tutori legali, politici, tecnici o esperti esterni ai quali delegare le questioni che riguardano la propria esistenza.
A ben vedere questo concetto di partecipazione ha un fondamento anche tecnico: se guardiamo infatti anche al recente passato – accanto a un sostanziale disinteresse delle Istituzioni deputate alla ricerca scientifica e tecnologica – è stato proprio grazie all’attività delle Associazioni che sono stati compiuti grande miglioramenti e passi avanti nel campo degli ausili, delle tecniche riabilitative, delle tecnologie assistive, delle soluzioni per l’accessibilità e l’autonomia. Si è creato così un sapere tecnico e una capacità di approccio al tema dell’inclusione delle persone con disabilità che risulta oggettivamente non riscontrabile altrove.
Tutti gli interlocutori politici, istituzionali, tecnici e professionali devono sapere chiaramente che le persone con disabilità e le loro Associazioni sono mature e in grado di garantire opzioni tecniche dello spessore necessario ad affrontare le questioni più complesse. Questo significa possedere conoscenza, esperienza e competenza non riscontrabile altrove: il beneficio della modalità partecipativa si estende quindi anche alla possibilità di sviluppare e accrescere conoscenze e competenze nei diversi settori tecnici e sociali.

Dal 2003 questo concetto è stato assorbito dagli interlocutori istituzionali che hanno cominciato a costruire forme di partecipazione di concerto con le Associazioni, prevedendo all’interno del concetto generale di stakeholder [“portatori d’interesse”, N.d.R.] la presenza di referenti privilegiati, portatori di competenze ed esperienze non presenti altrove: esempio concreto è lo stesso Osservatorio stesso, la composizione del Comitato Tecnico Scientifico e quella dei diversi Gruppi di Lavoro di esso.
A questo processo si è affiancato negli anni un cammino di maggiore consapevolezza delle Associazioni di persone con disabilità, di responsabilizzazione rispetto alle diverse disabilità al loro interno e di capacità di interlocuzione e di sintesi delle necessità e delle soluzioni proposte.

A questo punto va detto che negli ultimi anni questo riconoscimento di competenze e questo approccio di partecipazione attiva e consapevole sembra subire qualche preoccupante indebolimento. Sono sempre più numerosi – sia a livello locale che nazionale – esempi di partecipazione che si limitano all’adozione dello strumento della “partecipazione on-line”. Va detto anche che il ricorso alla consultazione online non è di per sé negativo, se inteso come strumento di un processo più strutturato basato sul reciproco riconoscimento e sulla condivisione dell’obiettivo comune dell’effettiva inclusione. E in tal senso esistono anche delle buone prassi nelle quali la consultazione online ha effettivamente arricchito e rafforzato il confronto, la partecipazione e la qualità dei contenuti. Ma ciò, purtroppo, non sempre accade, perdendo così queste potenzialità.
Un gruppo di esperti, ad esempio, elabora un documento tecnico che poi viene caricato su una pagina web per un periodo di tempo limitato, durante il quale il cittadino può esprimere la propria opinione, proporre modifiche o integrazioni scrivendo una mail. Chiusa la fase di consultazione pubblica, il gruppo di esperti (secondo modalità che spesso non è dato sapere) accoglierà le modifiche che riterrà opportune prima di licenziare il testo.
Cosa non va in questo processo?
Il concetto di “uno vale uno” può portare a delle storture e criticità significative:
° tutti i cittadini possono partecipare a definire misure che riguardano solo una parte di essi e questo appare particolarmente pericoloso a fronte di una società che ancora oggi è alla ricerca del pieno riconoscimento dei diritti delle persone con disabilità (e per questo decide di ratificare la Convenzione ONU, impegnandosi nell’applicarla);
° l’approccio iniziale (ad esempio nella stesura del documento tecnico) viene comunque affidato ad un “esperto” che può non avere le appropriate competenze e produrre già nelle primissime fasi del processo un documento che poi risulta difficile da migliorare con dei semplici emendamenti;
° spesso il gruppo di esperti contatta informalmente persone con disabilità in modo non strutturato e in base a criteri estemporanei (la conoscenza diretta, la disponibilità personale in un dato momento ecc.): la capacità di queste persone di parlare per sé e per gli altri, magari con esigenze diverse da quelle proprie, non è chiaramente riscontrabile in alcun modo;
° con questa modalità si perde l’opportunità di scambio – su base di reciproco riconoscimento – di competenze e approcci che nei gruppi di lavoro più strutturati e paritari rappresentano il vero valore aggiunto del processo di partecipazione.
Se prevalgono queste storture, si perde l’opportunità di scambio – su base di reciproco riconoscimento – di competenze e approcci che nei gruppi di lavoro più strutturati e paritari rappresentano il vero valore aggiunto del processo di partecipazione.
In sintesi, non va confuso lo strumento della consultazione online – che è appunto uno strumento – con la partecipazione attiva, che rimane al tempo stesso un principio e un criterio.

In conclusione: alcune imprescindibili priorità
Come detto inizialmente, i problemi di implementazione dei princìpi di accessibilità della Convenzione presenti nel primo Programma di Azione non sono stati affrontati in questi anni.
Il giudizio negativo espresso dal Gruppo di Lavoro dell’Osservatorio impone dunque di definire le priorità di intervento per il prossimo biennio e di richiederne con urgenza la loro applicazione, nella consapevolezza che sarà un percorso non facile, da incardinare però su alcuni punti chiave imprescindibili. Limitandoci qui ai temi della progettazione universale e all’accessibilità di spazi ed edifici occorre innanzi tutto:
1. elaborare una strategia nazionale sul tema dell’accessibilità, che dovrà prevedere l’ammodernamento complessivo della normativa di riferimento in materia di accessibilità e barriere architettoniche e senso-percettive;
2. ricostituire un organismo paritetico che, sul modello della Commissione già prevista dal Decreto Ministeriale 236/89, sia in grado di interloquire con i diversi livelli di gestione e soggetti interessati, attuando un necessario coordinamento interistituzionale, di promuovere e coordinare le iniziative di adeguamento normativo e tecnico, fornendo azioni di supporto e di orientamento alle amministrazioni pubbliche e ai privati per l’attuazione della normativa, anche attraverso l’elaborazione di linee guida tecniche;
3. implementare lo studio della tecnica e della tecnologia atte a realizzare la progettazione universale e l’accessibilità nei programmi didattici delle scuole secondarie di secondo grado a indirizzo tecnico e nell’àmbito degli insegnamenti impartiti presso le università;
4. definire e applicare metodi e processi di partecipazione chiari, strutturati ed efficaci con le persone con disabilità, attraverso le loro Associazioni.
Queste priorità dovranno costituire gli assi portanti sui quali basare le azioni specifiche di tipo legislativo, amministrativo (programmatorio ed operativo) da attuare.